Untuk mengatasi kondisi tersebut, pada 1916 Pemerintah Kotapraja Surabaya memutuskan membangun balai kota sebagai pusat administrasi pemerintahan. Wali Kota Surabaya saat itu, A. Meyroos, menunjuk arsitek ternama Cosmas Citroen untuk merancang bangunan tersebut.
Awalnya, lokasi pembangunan direncanakan berada di kawasan Stadstuin yang kini menjadi area Gedung Bank Indonesia di Jalan Pahlawan. Namun, pada 1918 lokasi dipindahkan ke kawasan yang saat itu masih dianggap pinggiran kota, yakni lokasi Balai Kota Surabaya saat ini.
Perubahan lokasi membuat Citroen harus menyusun ulang desain bangunan. Bahkan, rancangan awal yang menampilkan kubah besar akhirnya diubah setelah mendapat masukan dari Wali Kota berikutnya, GJ Dijkerman, yang menilai desain tersebut kurang mencerminkan karakter lokal Surabaya.
